 |
РУБРИКИ |
Промышленные отрасли естественных монополий - (диссертация) |
РЕКОМЕНДУЕМ |
||
|
Промышленные отрасли естественных монополий - (диссертация)p>1. Административные: регулирование цен путем установления нормы прибыли. 2. Экономические: денежно-кредитная, налоговая, бюджетная политика, включая расходы бюджета на госкредиты, дотации, субсидии,и гарантии. 6 Характер государственного воздействия на деятельность субъектов естественных монополий Прямое и (или) косвенное воздействие на формирование цен на продукцию (услуги), реализуемые потребителям. Определение состава потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию и (или) установление минимального уровня их обеспечения. Организационно-экономический механизм государственного влияния на деятельность субъектов естественных монополий - приводит к созданию благоприятных условий к падению эффективности отрасли; - комиссии “контролируются”отраслями и становятся гарантом прибылей и защиты регу-лируемой отрасли - выгоду от регулирования имеют регулирую-щие фирмы, а не государство (общество) 3. Денационализация; дерегулирование потенциально конкурентных отраслей Преимущества: - сокращение административных издержек и издержек подчинения Недостатки: - возможность появления нерегулируемой разрушительной конкуренции - стремление к получению политической ренты и пренебрежение интересами отрасли оптовой торговли и передачи энергии на дальние расстояния (между штатами), а местные Комиссии (Комиссии штатов) - производство и конечное распределение энергии (розничная торговля). Размеры регулируемых Комиссиями субъектов естественных монополий варьируются от филиалов и представительств крупнейших фирм до семейных предприятий. При этом существенным моментом в разделении полномочий является то, что Комиссии штатов регулируют и контролируют деятельность отраслей естественных монополий на соответствующих территориях независимо от места регистрации их субъектов и их юридических адресов. Каждая из Комиссий штата действует на основании Устава, утверждаемого законодательным органом штата, где оговорены ее цели, задачи, функции и полномочия. Законодательный орган штата решает также вопросы отнесения конкретных видов деятельности или хозяйствующих субъектов к числу регулируемых, исходя из необходимости защиты интересов своего населения. Члены Комиссии штата назначаются его Губернатором и утверждаются на должность Сенатом. В штате, как правило, действует специальный закон о статусе и порядке работы той или иной Комиссии, численный состав каждой из которых составляет от 3 до 7 человек. В этом законе, кроме того, предусмотрено, что срок бессменной работы членов Комиссии составляет 5-6 лет, работать они должны на полную ставку и в этот период не заниматься никакой другой предпринимательской деятельностью. Они не должны иметь вложений, акций, ценных бумаг компаний, деятельность которых ими регулируется и контролируется. До окончания срока полномочий ни Губернатор, ни Сенат не могут лишить членов Комиссии занимаемых должностей. Смена состава Комиссии происходит постепенно, по мере истечения срока полномочий ее членов путем ротации. Председателя Комиссии назначает Губернатор штата с последующим утверждением его Сенатом. При этом законодательный орган имеет право сместить председателя с этого поста, не выводя его, однако, из состава Комиссии. Принятая в США такая система формирования Комиссий по регулированию естественных монополий позволяет, как показала практика, надежно защитить их членов от возможного политического давления, и, с другой стороны, снимает с Губернатора и Сената бремя принятия непопулярных решений по вопросам повышения тарифов на продукцию, поставляемую широкому кругу потребителей. Независимость Комиссий как от политических факторов, так и от регулируемых ими субъектов естественных монополий обеспечивается также оригинальной системой их финансирования. Все они содержатся за счет отчислений из доходов регулируемых компаний в размере, устанавливаемого законодательным органом штата на основе предварительной оценки годового бюджета той или иной Комиссии штата. Суммы таких отчислений, которые относятся на издержки компаний - плательщиков, один раз в год перечисляются в бюджет штата на независимые счета Комиссий и расходуются только по назначению. Кроме собственно членов той или иной Комиссии, полномочных принимать решения, в ее структуре имеется Рабочий орган (рис. 1), численность которого колеблется в зависимости от конкретных условий от 50 до 900 человек[25]. В состав рабочего органа, основной задачей которого является подготовка дел для рассмотрения и принятия решений Комиссией штата, входят 6 укрупненных структурных подразделений по таким направлениям их деятельности, как: организация рассмотрения дел, политика планирования, анализ производственной деятельности предприятий, анализ обслуживания потребителей, а также административный и консультационный отделы. Указанные структурные Рис. 1 Общая схема контроля и регулирования естественных монополий в США подразделения (кроме двух последних) в свою очередь делятся на отделы по функциональному и отраслевому принципу. Для осуществления, например, анализа производственной деятельности субъектов естественной монополии создаются такие отделы, как энергетический (электричество, газ), теплоэнергетический, отдел финансового анализа и др. В остальных случаях отделы разделены по признаку выполняемых ими функций. Так, к примеру, задачей отдела по взаимодействию с потребителями услуг предприятий общественного пользования является контроль за соблюдением качества обслуживания потребителей. Все жалобы от населения поступают в этот отдел, и любая из них может стать основанием для возбуждения и рассмотрения дела. Кроме того, этот отдел вправе обратиться по существу жалобы к субъекту естественной монополии, который, как показывает практика, зачастую добровольно предлагает его специалистам проверить обстоятельства дела на месте. Особо следует остановиться на деятельности консультационного отдела. Будучи в отличие от других структурных подразделений рабочего органа независимым от Комиссии, он осуществляет на ее заседаниях защиту прав мелких потребителей, выполняя по сути роль государственной (бесплатной) адвокатуры. Необходимость создания такого отдела была вызвана тем, что, не имея возможности оплачивать услуги адвокатам, потребители бытовых услуг и представители мелкого бизнеса находятся как бы в разных“весовых категориях”по сравнению с более крупными хозяйствующими субъектами. Получая беспрепятственно все необходимые материалы от Комиссии, этот отдел параллельно с ней изучает обстоятельства по тому или иному делу и на ее заседаниях выступает в качестве независимого защитника мелких потребителей, пострадавших от неправомерных действий со стороны субъектов естественной монополии. Независимость консультационного отдела от действий Комиссии во многом обеспечивается обособленным его финансированием из бюджета штата за счет общих налоговых поступлений. Что касается деятельности самой Комиссии штата, то при изучении обстоятельств дела, возбужденного на основании жалобы, ходатайства или заявления заинтересованной стороны, она руководствуется в основном материалами и заключениями специалистов Рабочего органа, которые представляет ей в установленном порядке Исполнительный секретарь (рис. 1. ). Вместе с тем любое подготовленное специалистами заключение по рассматриваемому вопросу Комиссия обязательно передает в письменном виде заинтересованной стороне для подготовки разногласий. В целях обеспечения баланса интересов обеих сторон при официальном слушании дела на заседании Комиссии штата используется метод перекрестной дачи показаний и при принятии окончательного решения обязательно учитываются заключения специалистов Рабочего органа по существу дела, а также письменный отзыв на них субъекта естественной монополии, жалоба на которого рассматривается. По результатам слушаний и с учетом письменных заключений юристов (адвокатов) сторон Комиссией штата оформляется юридическое заключение по рассматриваемому вопросу и рассылается в установленном порядке заинтересованным сторонам. И если на него в строго установленный срок не поступает опровержение, Комиссия штата выносит окончательное решение , содержащее обязательное для исполнения субъектом естественной монополии предписание. За неисполнение данного решения хозяйствующий субъект уплачивает штраф в порядке, определяемом законодательным органом штата. Важно отметить и то, что, кроме решения вопросов по достижению баланса интересов субъектов рынка естественной монополии, в компетенцию Комиссии штата в целом входит еще широкий круг обязанностей, основными из которых являются: - сертификация и согласование по вопросам доступа компаний на регулируемые рынки, в том числе техническое лицензирование на основе государственных стандартов; - принятие решений по вопросам изменения и отмене действующих цен (тарифов) по ходатайствам хозяйствующих субъектов; - определение стандартов (качества) обслуживания потребителей, в том числе с учетом требований обеспечения их безопасности; - рассмотрение спорных случаев выставления счетов и других претензий обслуживаемых потребителей; - планирование деятельности субъектов естественных монополий на перспективу (рассмотрение программ развития и совершенствования технологической базы, оценка различных вариантов финансирования); - участие в рассмотрении вопросов, входящих в компетенцию Комиссии штата, в законодательных и судебных органах, а также в работе ассоциации регулируемых рынков. Решение такого многопрофильного комплекса задач по регулированию естественных монополий во многом достигается умелым подбором специалистов - профессионалов в области экономики, финансов, бухгалтерского анализа, юриспруденции, технологии, программного обеспечения, численность которых составляет более 2/3 от общего штата местного органа регулирования. Совершенно по иному принципу осуществляется регулирование сфер естественных монополий во многих европейских странах[42, 57]. В большинстве из них (Швеция, Финляндия и др. ) юридической основой для осуществления регулирующих воздействий является государственная или муниципальная собственность на субъекты естественной монополии. В этом случае отпадает необходимость создания регулирующих органов, функции которых берут на себя государственные (муниципальные) органы управления, включая и установление цен (тарифов) на их продукцию. В Швеции, например, применяется следующая организационно - правовая система управления: компании, относящиеся к естественным монополиям (электро- и теплоснабжение, водоснабжение и канализация и др. ) являются акционерными обществами, все акции которых принадлежат муниципалитету. Законодательное Собрание муниципалитета на правах собственника формирует основной орган управления тем или иным акционерным обществом, в качестве которого чаще всего выступает Правление, имеющее полномочия собрания акционеров. Председателем Правления такого акционерного общества избирается один из депутатов законодательного Собрания. Кроме него, в состав Правления АО вводятся специалисты соответствующих направлений, кандидатуры которых также обсуждаются на законодательном собрании муниципалитета. Этот же законодательный орган принимает непосредственное участие в решении вопросов по согласованию интересов субъектов естественных монополий и потребителей их продукции. В случае возникновения такой проблемы любой депутат Собрания вправе предложить своим коллегам рассмотреть ее в установленном порядке. При положительном решении вопроса о рассмотрении необходимые материалы направляются для проработки в соответствующую Комиссию, после чего вышеуказанная проблема последовательно рассматривается рабочими органами Собрания и выносится на одно из его заседаний для принятия окончательного решения. В соответствии со шведским законодательством о коммунальном энергетическом плане муниципалитеты должны обеспечивать надежность энергосбережения, составлять план развития энергетического хозяйства, учитывать в этом плане, имеющем статус муниципального закона, природоохранительные мероприятия. На основе этого закона и с учетом перечисленных ключевых разделов муниципального плана субъекты естественных монополий разрабатывают собственные планы сроком на 4 года, что совпадает со сроками полномочий законодательного Собрания. Большое внимание при планировании уделяется инвестиционной политике, осуществляемой за счет собственных средств хозяйствующих субъектов и кредитов. При этом особо крупные финансовые вложения в инвестиции без ведома муниципалитета не планируются, и если данный вопрос решается им положительно, то в обязательном порядке принимается во внимание основополагающий принцип возвратности вложений. Формально такое предварительное условие выражается в капитализации части прибыли, ведущей к увеличению имущества местных субъектов естественных монополий, и поэтому вопросу распределения их прибыли также уделяется первостепенное значение. Для особо крупных хозяйственных образований, например, таких, как Стокгольмский Концерн, в состав которого входят предприятия энерго- и теплоснабжения, водоснабжения и канализации, обработки мусора, муниципальные домовладения и другие жизненно важные объекты, принят следующий порядок распределения прибыли: третья часть ее до налогообложения выплачивается непосредственно в городской бюджет, а остальное остается в распоряжении Концерна. При этом вся оставшаяся прибыль перед налогообложением перераспределяется между входящими в него муниципальными хозяйствующими субъектами, часть из которых, как правило, являются убыточными, и только после этого производятся расчеты с городским бюджетом. Если же и после такого перекрестного субсидирования отдельно хозяйствующие субъекты не в состоянии поправить свое финансовое положение, то большая часть их акций продается в частные руки. Наиболее успешно функционирует в вышеназванном Концерне акционерное общество “Стокгольм - энержи”, на примере которого можно рассмотреть так называемую “шведскую модель” организации электро- и теплоснабжения потребителей в крупном городе [57]. Будучи естественным монополистом, данное акционерное общество в 60-х годах было национализировано и получило статус муниципального предприятия. Кроме электрической энергии это предприятие реализует тепловую энергию. При этом используется не только попутное тепло, полученное в процессе выработки электроэнергии, но и специально выработанное тепло при помощи электрической и частично солнечной энергии. Одним из важнейших факторов успешной работы акционерного общества“Стокгольм - энержи”является диверсификация его деятельности, выражающаяся в том, что отсутствует неразрывная технологическая взаимосвязь между производством электрической и тепловой энергии. Параллельно развивается и такое новое оригинальное направление, как“центральное охлаждение”- подача холодной воды из морских и озерных глубин для охлаждения помещений в летнее время. С одной стороны, это в определенной степени как бы сглаживает отрицательное воздействие фактора сезонности на деятельность акционерного общества (в части реализации тепловой энергии), а с другой, -имеется альтернатива использованию более энергоемких кондиционеров. Услугами АО “Стокгольм - энержи”пользуются около 460 тыс. клиентов, в том числе 330 потребителей электроэнергии высокого напряжения (крупная промышленность), 10 тыс. средних и 50 тыс. мелких промышленных потребителей электроэнергии, 23 тыс. частных домов с системой электроотопления, 380 тыс. потребителей электроэнергии, проживающих в квартирах города, и 6 тыс. потребителей центрального отопления. За год акционерным обществом выписывается около двух миллионов счетов, производится от 200 до 400 проверок электросчетчиков у потребителей, рассылается до 1000 отключений за неуплату. Функционируя на объединенном рынке услуг по теплоснабжению, акционерное общество применяет такие гибкие методы работы с клиентами, как долгосрочные контракты с системой льгот и скидок, предоставление дополнительных услуг и др. Плата за электро- и теплоэнергию производится с учетом показаний счетчиков, установка которых у потребителей возложена на хозяйствующие субъекты, оказывающие соответствующие услуги. В основе определения потребностей в теплоэнергии в каждом конкретном доме лежат обязательные государственные строительные нормы и стандарты, касающиеся степени теплоизоляции и обеспечения принудительной вентиляции помещений. Договорные отношения по обеспечению теплоэнергией устанавливаются предприятиями теплофикации только с юридическими лицами, а по муниципальному жилому фонду - договоры подписываются районными бюро по недвижимости. Теплоснабжающие организации имеют право отключать неплательщиков от сети. Однако отключение жилых домов в зимнее время не допускается. Убытки, которые в связи с этим могут понести поставщики тепла, покрываются не городским бюджетом, а за счет других клиентов сети. В случае снижения качества обслуживания потребителей тепловой энергией акционерным обществом выплачивается неустойка. Представленный выше краткий обзор опыта регулирования естественных монополий инфраструктурных отраслей экономики в некоторых высокоразвитых странах свидетельствует о том, что природа подлежащих решению вопросов по рассматриваемой проблеме в различных странах во многом зависит от существующей организации и структуры естественных монополий, общей экономической и политической ситуации в стране устоявшихся традиций, а также наличия соответствующей нормативно-законодательной базы по данному вопросу. В этой связи был бы совершенно не оправданным механический перенос рассмотренного опыта на российскую экономику без учета всех тех радикальных изменений, которые произошли в нашей стране за последние годы. 1. 3 Экономические предпосылки государственного регулирования сфер промышленных естественных монополий с сетью коммуникационных инфраструктур в регионе. На переходном этапе, когда в нашей стране еще не сформировался рыночный механизм хозяйствования и не заработали в полную силу рыночные регуляторы, концепция государственного управления сферами естественных монополий должна строиться не только с учетом мирового опыта, но и в тесной взаимосвязи с той экономической ситуацией, которая складывается в том или ином регионе России. Так, например, практика проведения в Орловской области глубокой структурной перестройки в экономике, ориентированной на рыночный механизм хозяйствования, со всей очевидностью показала, что переход в режим рыночного саморегулирования таких промышленных естественных монополий, как тепло- и энергоснабжение со всей их сетью промышленных инфраструктур, в настоящее время и в ближайшей перспективе вряд ли возможен по ряду объективных причин. Основная из этих причин заключается в том, что указанные естественные монополии относятся к таким секторам экономики, где рынок не открыт к конкуренции, а все попытки создать в этих сферах деятельности дублирующие производства или искусственно дробить уже имеющиеся технологические системы нецелесообразны ни с технической, ни с экономической точек зрения. Не так просто, например, сформировать конкурентную среду на рынке услуг, на котором функционируют такие субъекты естественных монополий как акционерное общество“Орелэнерго” (далее - АО “Орелэнерго”) и государственное унитарное дочернее производственное предприятие “Орелоблтеплоэнерго” (далее - ГУДПП “Орелоблтеплоэнерго”). О бесперспективности в ближайшее время сформировать конкурентную среду на рынке услуг по тепло- и электроснабжению со стороны других предприятий можно судить по данным таблицы 2, свидетельствующим о рыночной силе действующих на этих рынках субъектов промышленной естественной монополии. Если руководствоваться методическими рекомендациями ГАК России, в соответствии с которыми географические границы товарного рынка определяются территорией, где покупатели приобретают тот или иной товар, то в данном случае хозяйствующие субъекты с полным основанием считаются стопроцентными монополистами со всеми вытекающими отсюда негативными для их клиентов последствиями при злоупотреблении ими своим доминирующим положением. Не способствует созданию должной конкуренции в сети промышленных инфраструктур и специфика деятельности действующих в них традиционных монополистов, что обусловлено прежде всего исторически сложившимися условиями их хозяйствования. Работающие в настоящее время производители тепло- и электроэнергии уже многие десятилетия обслуживают одни и те же коммуникационные инфраструктуры и, располагая высокой концентрацией материальных, трудовых и финансовых ресурсов, в нынешних экономических условиях, мало дают шансов на появление с чьей-либо стороны реальной конкуренции в этих сферах деятельности. Что же касается непосредственно самих субъектов естественных монополий, функционирующих на рынке производства, передачи и распределения тепло- и электроэнергии (таблица 2), то несмотря на их совместное присутствие на этом рынке, каждый из них обслуживает только“своих клиентов”в пределах давно сложившихся географических границ их расположения. По этой причине они также не являются конкурентами. Не могут быть конкурентами и субъекты естественных рынков услуг по электро- и теплоснабжению в Орловской области на 1. 01. 97г. № монополий, функционирующие, например, на рынке снабжения теплоэнергией, отпускаемой АО“Орелэнерго” (рис. 2), так как в этом случае деятельность ГУДПП “Орелоблтеплоэнерго”на данном рынке ограничивается лишь передачей теплоэнергии, закупленной у вышеуказанного хозяйствующего субъекта. Не пересекаются экономические интересы у субъектов естественных монополий и на рынке снабжения теплоэнергией, отпускаемой как ведомственными котельными, так и котельным ГУДПП“Орелоблтеплоэнерго”(рис. 3), которое в данном сегменте рынка является крупнейшим хозяйствующим субъектом. В состав этого предприятия входят 5 межрегиональных филиалов теплоэнергетических сетей и 19 рабочих тепловых участков. Данное предприятие имеет котельные во всех городах и райцентрах Орловской области, кроме городов Мценска и Малоархангельска, а так же поселков Красная Заря, Долгое и Тросна. Основными потребителями у предприятия“Орелоблтеплоэнерго”в данном сегменте рынка являются хозяйствующие субъекты, использующие теплоэнергию на непроизводственные нужды. По статистическим данным устойчивый уровень доли теплоэнергии, отпущенной котельными предприятия“Орелоблтеплоэнерго”на эти цели, составляет по городу Орлу около 80%. По районам области объем этих поставок достигает в среднем от 60 до 90% от общего объема теплоэнергии, отпущенной им котельными всех министерств и ведомств. В значительно меньшем объеме оказывается этот вид услуг для населения области. В анализируемом периоде объем теплоэнергии, отпущенной котельными предприятия“Орелоблэнерго”населению 10-ти райцентров, не превысил 13%, а в остальных райцентрах подобную заботу о населении взяли на себя котельные других министерств и ведомств. В целом же потребители в географических границах расположения предприятия“Орелоблтеплоэнерго”, как правило, не имеют альтернативных источников получения теплоэнергии, и поэтому данный хозяйствующий субъект по отношению к ним является бесспорным естественным монополистом. Относительно крупными хозяйствующими субъектами, осуществляющими снабжение потребителей теплоэнергией, отпущенной котельными (в части ее производства и распределения), являются Мценское муниципальное предприятие“Теплосеть”и Орловское теплоэнергетическое предприятие (рис. 3). Мценское муниципальное предприятие“Теплосеть”, имеющее на своем балансе 9 котельных, отпускает теплоэнергию населению и на коммунально-бытовые нужды хозяйствующих субъектов. Орловское теплоэнергетическое предприятие снабжает теплоэнергией весь район Северного парка г. Орла. В пределах географических границ расположения котельных этих хозяйствующих субъектов потребители по техническим причинам не в состоянии поменять поставщиков теплоэнергии, следовательно, у последних всегда имеется потенциальная возможность с выгодой для себя использовать свое монопольное положение. Например, как и хозяйствующие субъекты, приведенные в таблице 2, предприятие “Теплосеть”в географических локальных границах занимает доминирующее положение по услугам теплоснабжения и злоупотребляет им, нарушая антимонопольное законодательство и законодательство о естественных монополиях. Это предприятие, вступив в сговор с другим производителем тепла, действующим в том же населенном пункте, и местной администрацией устанавливали завышенные тарифы для промышленных потребителей. Только за полгода сумма завышения тарифов на тепловую энергию составила 1, 3 млрд. неденоминированных рублей. Все действия хозяйствующего субъекта и местной администрации по повышению тарифов осуществлялись с нарушением норм Федеральных Законов[70, 72, 74]. Незаконные действия предприятия “Теплосеть” и местной администрации были пресечены антимонопольным органом в установленном порядке. Однако этого могло не произойти, если бы в регионе была создана и действовала система регулирования местных естественных монополий. Одним из перспективных направлений по созданию конкурентной среды, а, следовательно, и ослаблению рыночной силы указанных выше субъектов естественных монополий, десятилетиями функционирующих в определенных географических границах рынка услуг по теплоснабжению, по праву можно считать внедрение в практику децентрализованных источников теплоснабжения с применением оборудования и технологии производства тепла, разработанных фирмами“Юнкерс”, “Де Дитрих”и другими, а также некоторыми отечественными производителями. В отличие от тех неудобств, которые постоянно испытывают на себе потребители теплоэнергии по причине частых аварий на тепловых сетях и неудовлетворительной работы котельных (ведомственных и ГУДПП“Орелоблтеплоэнерго”) и особенно Орловской ТЭЦ АО “Орелэнерго”, вышеуказанные локальные источники теплоснабжения позволяют в любое время года и суток по заданной программе поддерживать комфортное отопление и горячее водоснабжение не только в жилых помещениях, но и в зданиях другого назначения (административных, соцкультбыта и др. ). Кроме того, как показывает анализ работы таких котельных в г. Орле, децентрализованное теплоснабжение позволяет значительно снизить теплопотери (все тепловые сети расположены внутри здания) и, что не менее важно для нынешних условий, - существенно уменьшить издержки на производство теплоносителя. Если, к примеру, стоимость отопления одного 5-ти этажного 7-подъездного дома, подключенного к теплосетям АО“Орелэнерго”по расчетам ЖРЭО г. Орла в октябре и ноябре месяце прошлого года соответственно составила 14791 и Рис. 2. Схема снабжения теплоэнергией, отпущенной АО “Орелэнерго” Рис. 3. Схема снабжения теплоэнергией, отпущенной котельными 21031 тыс. рублей, то от индивидуальной котельной эти затраты в указанные месяцы не превысили 7760 и 8397 тыс. рублей. С положительной стороны зарекомендовали себя такие котельные и с точки зрения надежности и безопасности их работы. Наличие в составе их оборудования соответствующих приборов безопасности, а также вывод аварийных сигналов на диспетчерские пульты управления практически исключают перерывы в подаче потребителям теплоносителя и горячей воды. Вместе с тем децентрализованное теплоснабжение потребителей с использованием оборудования и технологии, разработанных иностранными фирмами, вряд ли в ближайшее время создаст серьезную конкуренцию на рынке теплоэнергии традиционным субъектам естественных монополий, функционирующих в этой сфере деятельности. Потребуется не одно десятилетие для того, чтобы индивидуальные котельные по-настоящему заявили о себе на рынке услуг и“невидимая рука рынка”заставила бы ныне действующих монополистов по теплоснабжению ориентироваться не только на выгоду от своей деятельности, но и на интересы потребителей всех категорий. Отсутствие продукции, сходной по потребительским свойствам тепловой и электрической энергии, производимой в условиях естественной монополии (таблица 2), не позволяет рассчитывать на достижение баланса интересов его участников без регулирующих институтов на этих товарных рынках. Практика хозяйствования в промышленно-развитых странах доказала, что рынок в этом случае не способен все автоматически расставить по своим местам и что отрасли производственной инфраструктуры не способны успешно функционировать без вмешательства в их деятельность со стороны государства. Необходимость вмешательства государства в деятельность субъектов отечественных естественных монополий, функционирующих в сети промышленных инфраструктур, во многом объясняется и тем, что в ходе последних преобразований в российской экономике в этих отраслях по-прежнему доминирует государственная форма собственности. Их функционирование зависит от государственного субсидирования текущих операций и получения инвестиций из местного бюджета на модернизацию и обновление основных фондов. Так как в сложившейся экономической ситуации, когда рыночный механизм не в состоянии в короткие сроки сформировать в инфраструктурных секторах экономики конкурентную среду путем вхождения на рынок промышленных услуг хозяйствующих субъектов со значительно меньшими масштабами производства, освобождение производителей тепло- и электроэнергии от жесткого надзора со стороны государства приведет к еще большему усугублению положения их клиентов. При государственном воздействии на субъекты естественных монополий, имеющие потенциальную возможность использовать свои производственные мощности для выпуска побочной нерегулируемой продукции, решается и такая важная проблема, как предотвращение отнесения производителем части затрат с продукции, обслуживаемой рыночными силами и коммерческими интересами, на регулируемую продукцию. Правда, в результате такого“перекрестного субсидирования”иногда имеют место случаи, когда за счет благоприятных конкурентных условий на рынке нерегулируемой продукции у субъекта естественной монополии появляются дополнительные финансовые средства на улучшение качества регулируемой продукции, однако чаще всего такая политика монополиста все же значительно ущемляет интересы основных его клиентов[57, 149] и в первую очередь малообеспеченные слои населения. В подавляющем большинстве случаев предприятия сфер естественных монополий всячески стремятся повысить тарифы на продукцию регулируемой сферы деятельности, чтобы получить максимальную прибыль в условиях постоянного спроса на эти товары и услуги. Все это негативно влияет на реформирование плановой экономики в рыночную и является симптомом того, что субъекты естественных монополий, действующие в сети промышленных инфраструктур, должны быть подвергнуты регулированию со стороны исполнительной власти. Глава 2. Состояние механизма контроля и регулирования субъектов естественных монополий промышленных отраслей региона. 2. 1. Анализ механизма регулирования субъектов промышленных естественных монополий, действующего на местном товарном рынке В период глубоких системных преобразований российской экономики крайне необходим анализ целесообразности, порядка и степени внедрения рыночного механизма хозяйствования в инфраструктурные сектора экономики, в которых по-прежнему главенствующую роль играют субъекты естественных монополий. В промышленно развитых странах эта проблема нашла свое практическое решение [51, 57]. В России вопрос государственного регулирования субъектов естественных монополий с сетью коммуникационных инфраструктур, и прежде всего масштабы, формы и эффективность его осуществления в условиях рынка, до недавнего времени находился в стадии теоретических дискуссий. Не нашла пока адекватного решения данная проблема и в Орловской области. На нынешнем этапе реформирования в регионе государственного и муниципального секторов экономики отсутствуют: механизм распределения ответственности за решения, принимаемые в процессе управления и распоряжения объектами федеральной и муниципальной собственности; нормативная база, определяющая требования к управлению и регулированию субъектов естественных монополий; учредительные документы унитарных предприятий сфер деятельности естественных монополий, в которых должны учитываться отраслевые и региональные особенности их функционирования; внутрифирменная нормативно-правовая регламентация многих сторон финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов в новых экономических условиях. В соответствии с действующим в нашей стране механизмом [43, 72, 75 и др. ] регулированию со стороны государства подлежат такие сферы деятельности субъектов естественных монополий, на которых базируется российская экономика добыча энергоносителей, базовая энергетика, железнодорожный транспорт и др. Деятельность хозяйствующих субъектов местных естественных монополий, связанная прежде всего с обеспечением населенных пунктов любого региона Российской Федерации, в том числе и Орловской области, теплом, электроэнергией, водой, телефонной связью и другими жизненно необходимыми видами услуг, остается вне вышеуказанной системы управления и регулируется на основе разрозненных управленческих решений, принимаемых местными органами исполнительной власти, зачастую не связанных между собой и не учитывающих состояние конкретной сферы рынка. Такого организационно-экономического обеспечения для эффективного функционирования субъектов естественных монополий в рассматриваемых инфраструктурных секторах экономики, а также эффективного контроля за их деятельностью со стороны государства явно недостаточно. При сложившемся положении трудно ожидать позитивных результатов по той причине, что в существующей правовой базе, явно не соответствующей требованиям переходного периода, отсутствует система основополагающих экономических категорий, понятий и типовых мер исполнительного и контролирующего характера, при помощи которой регулируются сферы местных естественных монополий. Такая система мер должна не только стать неотъемлемой частью единого кодекса правил, обязательного для исполнения всеми сторонами рынка товаров, но и обозначить четкие границы рассматриваемого организационно-экономического механизма. Анализ, проводимый в диссертационном исследовании, позволяет установить наличие ряда причин, серьезно сдерживающих формирование этого механизма. Так, например, на федеральном уровне не определены даже понятия федеральных энергетических систем, федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи. Это не позволяет субъектам Российской Федерации разграничивать предметы ведения и регулирования во всех сферах естественных монополий. Отсутствует также регламентация процесса реализации полномочий соответствующими федеральными органами исполнительной власти по регулированию сфер естественных монополий в части делегирования ряда своих функциональных прав и обязанностей территориальным органам или субъектам Российской Федерации. На региональном и местном уровнях не разработан организационно-экономический механизм, устанавливающий, какие именно субъекты местных естественных монополий определяют состояние тех или иных местных товарных рынков, компетенцию органов регулирования и контроля их деятельности. Создание организационно-экономического механизма регулирования субъектов местных естественных монополий, как показывает практика, напрямую связано с наличием необходимой информации, поэтому формирование информационного банка данных о субъектах естественных монополий требует к себе самого пристального внимания. Наличие такой информации позволит сформировать Реестр субъектов естественных монополий, функционирующих на местных товарных рынках (далее - Реестр), являющийся одним из важнейших элементов процесса управления рынками местных естественных монополий. При формировании этого компонента целостной системы государственного регулирования сфер естественных монополий целесообразно использовать методологический опыт антимонопольных органов по составлению Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара (работ, услуг) более 35%. Порядок формирования и ведения Реестра хозяйствующих субъектов установлен Правительством Российской Федерации[79]. Это могло бы означать, что включение в Реестр и исключение из него субъектов естественных монополий (независимо от места их государственной регистрации) должно осуществляться на основе: -аналитических материалов органов ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________правления, общественными организациями, правоохранительными и судебными органами. Сформированный на основе исследования данной информации Реестр должен носить открытый характер и поэтому содержащиеся в нем сведения при необходимости могут в установленном порядке свободно предоставляться всем заинтересованным юридическим и физическим лицам. Реестр субъектов естественных монополий, функционирующих на местных товарных рынках Орловской области Раздел 1. Производство, передача и распределение электрической энергии Раздел 11. Производство, передача и распределение тепловой энергии Во многом этому будет способствовать и ежегодная публикация Реестра в средствах массовой информации. В таблице 3 приведен один из вариантов Реестра, разработанного автором на основе количественного и качественного анализа структурных характеристик Орловской области. В таблице 2 Приложения содержится сформированный по состоянию на 01. 01. 97г. Реестр. Представленный в таблице 3 Реестр обладает универсальностью действия по отношению к включенным в него предприятиям: в какой бы его раздел (федеральный или региональный) они ни попали, последствия для них в случае монополистических действий и недобросовестной конкуренции будут одинаковыми. Ответ за такие действия (в порядке, утвержденном Главой администрации субъекта Российской Федерации) им придется держать перед соответствующим территориальным органом по регулированию и контролю естественных монополий. В обязанности этого территориального органа будет входить не только формирование и ведение Реестра, но и подтверждение правильности решений, принимаемых им на основе анализа финансово - хозяйственной деятельности контролируемых предприятий. Практика становления рыночного механизма хозяйствования в Орловской области показала, что в новых экономических условиях субъекты местных естественных монополий, деятельность которых относится к промышленной сфере, ведут себя дискриминационно по отношению к своим клиентам. Не испытывая на товарном рынке серьезной конкуренции в производстве и сбыте, например, тепло- и электроэнергии (таблица 2, раздел 1. 3), такие традиционные монополии, как ГУДПП“Орелоблтеплоэнерго” и ОАО “Орелэнерго”по-прежнему имеют неограниченные возможности во взаимоотношениях с потребителями, исходя только из своих узковедомственных и отраслевых интересов. Экономические трудности ими адекватно не воспринимаются. Такой характер деятельности субъектов естественных монополий не может оставаться вне сферы государственного регулирования. Государственное регулирование субъектов естественных монополий должно обеспечивать не только балансирование интересов потребителей и производителей, но и создавать для последних условия, необходимые для их нормального функционирования. При этом государство в лице своих соответствующих органов власти и управления должно являться не внешней системой, а составной частью, элементом современной экономики. Понимание необходимости перехода от прямого управления к государственному регулированию сфер естественных монополий, функционирующих в Орловском регионе, стало преобладающим направлением в экономической политике области, о чем свидетельствуют многие нормативные акты субъекта Российской Федерации по данному вопросу. Создание механизма, регулирующего деятельность субъектов, доминирующих в сети промышленных инфраструктур области, находится в стадии становления и требует создание соответствующей законодательной базы. Этому процессу в должной степени способствует принятый Федеральный Закон“О естественных монополиях” [73]. Однако действие закона распространяется только на субъекты естественных монополий, функционирующих на федеральном уровне и только в таких основополагающих сферах экономики, как: транспортировка нефти, нефтепродуктов и газа по магистральным трубопроводам, услуги по передаче электрической и тепловой энергии, услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов, услуги общедоступной электрической и почтовой связи. Субъекты местных естественных монополий, в том числе функционирующие на рынке тепло- и электроэнергии, не попав в сферу действия указанного закона, по-своему воспринимают свободу действий, стремясь в большинстве случаев улучшить своё финансовое положение за счет потребителей. Такое поведение хозяйствующих субъектов, доминирующих на региональном рынке жизненно важных услуг, остается вне поля зрения местных властей. Так, например, в компетенцию Региональной Энергетической комиссии (РЭК), созданной при администрации области в соответствии с Федеральным Законом“О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации” [72], входит решение таких важнейших вопросов, как регулирование на правах межведомственного органа процессов развития энергетики области, а также координация отношений между производителями, поставщиками и потребителями энергоресурсов. В ведении этой комиссии находятся вопросы установления приемлемых для участников рынка тарифов на тепловую и электрическую энергию, отпускаемую всеми энергоснабжающими организациями области (кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности). Такое ограничение функций РЭК приводит к тому, что муниципальные органы власти, устанавливая для своих предприятий-монополистов тарифы на энергоресурсы, зачастую имеют возможность преследовать сугубо местнические интересы, что не способствует проведению в Орловской области единой политики ценообразования и создает предпосылки для неоправданного завышения или занижения тарифов на энергоресурсы. Так, более 50 процентов нарушений антимонопольного законодательства по несоблюдению установленного порядка ценообразования на свою продукцию приходится на субъекты естественных монополий, регулирование тарифов которых осуществляют органы местного самоуправления Определенные предпосылки для установления экономически необоснованных тарифов на энергоресурсы имеются и у РЭК. Используя в своей практике затратный механизм ценообразования, субъекты естественных монополий имеют возможность рассчитывать свои затраты таким образом, что ни экспертная группа, созданная при РЭК, ни балансовая комиссия, функционирующая при областной администрации, не в состоянии оперативно и в полной мере оценить правильность их расчета. Члены указанных комиссий работают по совместительству, поэтому вполне целесообразно придание РЭК статуса постоянного органа с включением его в штатную структуру администрации соответствующего субъекта Российской Федерации на правах государственной службы. И наконец, значительно повысилась бы в регионах эффективность регулирования естественных монополий в топливно- энергетическом комплексе, в области связи и на транспорте, если бы сформированные на основе указов Президента РФ[82, 83, 84] федеральные службы по контролю за деятельностью естественных монополий выполнили требование Федерального Закона[73]в части создания своих территориальных органов с наделением их соответствующими полномочиями. 2. 2. Анализ имущественного и финансового положения субъектов промышленных естественных монополий В основе экономического анализа, представляющего собой процедуру мысленного и реального разделения объекта или явления на части, лежит исследование экономических процессов, складывающихся под воздействием объективных экономических законов и факторов субъективного характера. При переходе нашей экономики на рыночные отношения учетно - аналитическая сфера деятельности, основными направлениями которой являются бухгалтерский учет, финансовый анализ и анализ производственно- хозяйственной деятельности, становится неотъемлемой частью предпринимательской деятельности. При этом в основе экономического анализа при оценке и поиске путей наиболее эффективного использования ресурсов в целях достижения максимального удовлетворения материальных потребностей как отдельного человека, так и общества в целом лежит всестороннее изучение бухгалтерской отчетности и в первую очередь самого баланса. Начиная с 90-х годов, по мере становления рыночных отношений в России, бухгалтерская отчетность и баланс также становятся основным инструментом при анализе и финансовом управлении предпринимательской деятельностью. Незаменима бухгалтерская отчетность и при регулировании деятельности субъектов естественных монополий. При этом в качестве базовой информации для проведения необходимых расчетов аналитики чаще всего используют такие формы отчетности, как Бухгалтерский б________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________кому отчету предприятия. Указанная бухгалтерская отчетность, достоверность которой обязательно должна быть подтверждена заключением внешнего аудитора, составляется, как известно, по единым унифицированным в России формам и поэтому может быть использована для анализа имущественного и финансового положения любого предприятия (кроме банков) независимо от его отраслевой принадлежности и к какой бы сфере естественной монополии оно ни относилось. Как это делается практически при исследовании производственно - хозяйственной деятельности и финансового положения субъектов естественных монополий, рассмотрим на конкретном примере, используя при этом бухгалтерскую отчетность ГУДПП“Орелоблтеплоэнерго”. В процессе деятельности любого хозяйствующего субъекта, направленной на получение определенных конечных результатов, непрерывно осуществляются те или иные хозяйственные операции по привлечению материальных, трудовых и финансовых ресурсов с целью дальнейшего их использования в едином призводственно технологическом процессе. Одним из основных отчетных документов предприятия, фиксирующим эти операции на определенный момент времени, является бухгалтерский баланс, трансформированная форма которого приведена в |
|
© 2008 |
|