Развитие государственных внебюджетных фондов в России в современных условиях

Развитие государственных внебюджетных фондов в России в современных условиях

В этот же период произошло сокращение доходной составляющей территориальных фондов, что и повлекло повышение расходов на выравнивание финансовых условий их деятельности. При этом с 2006 г. в России, в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье», реализуется программа повышения уровня жизни врачей и медперсонала определенных категорий, согласно которой увеличивается размер денежных выплат для медработников (51).

Что касается остальных расходов, то большинство из них отличаются положительной динамикой, темпы роста которой не слишком значительны, например, расходы на проведение НИОКР, на компьютеризацию системы ОМС увеличились незначительно. Вместе с тем за 2001-2007 гг. существенные темпы роста (около 380%) характерны для расходов, связанных с содержанием аппарата Фонда. Итак, в структуре расходов Фонда преобладающая доля приходится на финансирование деятельности территориальных фондов. Дефицит бюджета федерального Фонда обязательного медицинского страхования в 2007 г. отображает рис. 11.

Рис. 11

В последние годы увеличиваются функции ФФОМС, не относящиеся к его полномочиям по обязательному медицинскому страхованию. Так, в бюджете ФФОМС на 2007 г. предусматриваются значительные средства на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению необходимыми лекарственными средствами, направляемые в субъекты РФ в рамках базовой программы ОМС, денежные выплаты участковым терапевтам, участковым педиатрам, врачам общей (семейной) практики, медицинским сестрам соответствующих врачей. Вместе с тем, расширение круга полномочий ФФОМС требует соответствующей корректировки нормативно-правовых документов, регулирующих систему ОМС, и увеличения расходов на содержание ФФОМС (48, с.56). Кроме того, значительные поступления средств в ФФОМС, не относящихся к полномочиям системы ОМС, обуславливает развитие системы обязательного медицинского страхования не на принципах страхования, а на принципах социального обеспечения.

Анализировать социальные расходы бюджета по существу становится все труднее - законодательная норма о доступности его содержания для населения по-прежнему не выполняется, что ограничивает права и свободы граждан. Несмотря на бесконечные уточнения, некоторые социальные расходы оказались вне социального блока (ассигнования на мероприятия по проведению активной политики занятости - в разделе национальной экономики, пособия для беременных женщин, чьи мужья призываются в армию, - в показателях по Министерству обороны). Казначейство ныне отчитывается, включая средства внебюджетных фондов социального страхования, а в проектировках консолидированного бюджета они выделены отдельно (69, с.24). Список подобных претензий можно продолжить. При расчетах специалиста, анализирующего бюджет, необходимо исключить факторы несопоставимости, внутренних перераспределений, повторного счета. Таким же образом влияет и усиление роли бюджетных трансфертов, направляемых во внебюджетные фонды, в первую очередь в ПФР, бюджет которого является фактически «вторым социальным» бюджетом. О существовании такой опасности видно при сопоставлении данных Казначейства, в которых объявленный итог не сходится с суммой его элементов (Приложение 5).

Объяснить подобную непрозрачность в изложении бюджетных проектировок можно тем, что принимающие бюджет законодатели не хотят действенно контролировать ситуацию. Впрочем, цены на нефть меняют доходы бюджета в течение года в разы. В 2005 г. профицит по плану составлял 0,3 трлн. руб., (по отчету - 1,7 трлн. руб.), в 2006 г. - 0,8 трлн.руб. (1,5 трлн. руб. соответственно) (68, с.17). Однако сверхдоходы мало влияют на жизнь населения. Главный вывод анализа социальных расходов - существенно возросшая социальная направленность государственных расходов. Однако при сравнении доли социальных расходов с доходами бюджета за последние годы ничего принципиально нового не обнаруживается (Приложение 5). Сравнение социальных ассигнований с доходами, а не как принято с общими расходами бюджета позволяет определить зону политических решений в области распределения ресурсов, тогда как расходы - это лишь констатация того, что решили.

Конечно, реформирование социального страхования, являющегося важным институтом, стабилизирующим жизнедеятельность общества, не одноразовый акт. Создание комплексной системы социального страхования в России, обеспечивающей достаточный уровень социальной защиты населения, продолжается. Однако реформирование должно быть направлено на ее укрепление и развитие, а не возврат к системе социальной помощи.

Таким образом, сложившаяся к началу XXI в. и функционирующая сейчас система обязательного социального страхования в России характеризуется следующими основными чертами:

1) существуют три внебюджетных социальных фонда: Пенсионный фонд (ПФР), Фонд социального страхования (ФСС) и федеральный Фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС). Кроме того, в каждом субъекте РФ имеется территориальный фонд обязательного медицинского страхования (ТФОМС);

2) указанные фонды покрывают расходы, связанные с наступлением таких страховых случаев как достижение пенсионного возраста, временная нетрудоспособность, несчастный случай на производстве, профессиональное заболевание, а также необходимость в медицинской помощи;

3) финансирование расходов, связанных с наступлением такого страхового случая как потеря работы производится из средств федерального бюджета (до 2001 года - за счет внебюджетного Фонда занятости);

4) установление тарифов платежей в системе обязательного социального страхования - исключительная прерогатива Федерального Собрания и происходит ежегодно путем принятия специального закона;

5) до 2001 г. платежи в систему обязательного социального страхования имели форму страховых платежей, основная часть которых была заменена Единым социальным налогом (ЕСН);

6) ставки ЕСН, зачисляемые во внебюджетные социальные фонды с 01.01.2006 имеют следующую структуру: Рис.12

Распределение ЕСН между внебюджетными фондами

112

2

7) все платежи в систему обязательного социального страхования производятся работодателем (до введения ЕСН работник переводил 1% своей оплаты труда в ПФР);

8) управление социальными внебюджетными фондами, несмотря на участие в их работе представителей профсоюзов и объединений работодателей, фактически осуществляется Правительством Российской Федерации, а в отношении ТФОМС - региональными администрациями.

Проанализировав развитие механизма социального страхования в России, можно сделать вывод, что система социального страхования в России все еще далека от совершенства, что связано со многими причинами. На основе проведенного анализа можно выявить основные проблемы реализации социального страхования в нашей стране.

Развитие рыночной экономики привело к тому, что люди, ранее находившиеся на социальном обеспечении и не имевшие других средств к существованию, оказались «выброшенными» из общественной жизни. Это привело к росту социальной напряженности в обществе и ухудшению демографических показателей страны. В пользу указанного положения свидетельствуют демографические показатели государственной статистики. Темпы падения рождаемости в России с начала 90-х гг. ХХ в. несколько ниже, чем роста смертности. Усугубляется проблема старения населения. Доля пожилых людей в населении (60 лет и старше) продолжает расти из-за падения рождаемости и сокращения числа и доли детей в населении. Согласно всем прогнозам, убыль населения России продолжится в обозримой перспективе. В частности, по среднему варианту прогноза ООН к 2050 г. численность населения России сократится на 30% и составит 101,5 млн человек (75, с.28). При этом Россия занимает почти 13% мировой суши - самую большую в мире, богатую природными ресурсами, но крайне слабо заселенную.

Все варианты прогноза динамики населения России до 2050 г. показывают, что даже при самых позитивных изменениях рождаемости и смертности избежать естественной убыли населения невозможно из-за особенностей его возрастной структуры (низкой доли в населении молодежи и высокой - старших возрастных групп). По расчетам, выполненным Отделом народонаселения ООН в 2000 г., только для поддержания стабильной численности населения России в течение следующих 50 лет требуется, чтобы иммиграционный прирост населения составлял не менее 860 тыс. человек в год, т.е. 43 млн человек за 2001-2050 гг. Кроме того, с 2010 г. начнет ощущаться естественная убыль трудоспособного населения (75, с.30).

В связи с этим особую актуальность приобретает формирование социальных основ функционирования государства, поскольку среди основных причин низкой рождаемости в России - невысокий уровень медицинского и социального обеспечения, а также нестабильный уровень жизни населения. По оценкам Минэкономразвития и торговли России, доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума последовательно снижается - с 22,6 млн. человек на конец 2005 г. (15,85% от общей численности населения) до 13,8 млн. человек в 2007 г (75, с.34).

Таким образом, в последние годы вопросы социальной защиты существенно повысили свою актуальность для подавляющей части населения России. Основными причинами обострения актуальности стал резкий рост численности населения, нуждающегося в социальной защите. Снижение покупательной способности заработной платы, пенсий и пособий, массовые явления задержки выплат заработной платы и пенсий - эти и другие факторы привели к возникновению в массовом масштабе бедности и нищеты. В этой связи в России еще с начала 1990-х гг. на повестке дня среди наиболее крупных вопросов государственной социальной политики - задача по модернизации системы социальной защиты, адаптации ее к требованиям функционирования рыночной экономики, формирования экономических, организационных и правовых механизмов социального страхования.

Решая эту задачу, исполнительные и законодательные органы страны в течение нескольких лет разработали законодательную базу социального страхования, регламентирующую деятельность основных субъектов правоотношений в данной сфере, создали государственные внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации. Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования. Сформированные финансовые институты и механизмы социального страхования, пусть и весьма несовершенные, позволили в условиях масштабных изменений экономической и социальной сфер страны предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, обеспечив приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи. Неслучайно многие ученые и специалисты отмечают как несомненный положительный результат реформ в социальной сфере страны именно становление в основном системы социального страхования (74, с.25). При этом не вызывает сомнений и тот факт, что создание эффективной системы социального страхования еще далеко не завершено.

Постепенно в массовом сознании происходит осознание того, что для организации приемлемых условий социальной защиты населения в новых условиях усилий одного государства или самих работников недостаточно. Требуется объединение возможностей работников, работодателей и государства, причем на постоянной и долговременной основе, по четко выверенным правилам, что обусловлено возрастающим масштабом проблем и необходимостью привлечения значительных финансовых ресурсов.

Это подтверждает опыт развитых стран, который свидетельствует о том, что роль социального страхования в национальных системах социальной защиты является ключевой. Например, в странах Европейского Сообщества (ЕС) объем финансирования социального страхования составляет величину около 16-20% ВНП, что является вторым по значимости компонентом в затратах на рабочую силу после заработной платы (доля последней составляет 45-55%) (64, с.26).

К концу ХХ в. в европейских странах расходы на социальное обеспечение достигли 25% ВВП, в США - 18%, в странах с переходной экономикой Центральной Европы - 17%, а в России - около 10% (62, с. 43).

Совокупные уровни расходов на социальное обеспечение на конец 2000 г., % ВВП.

Табл. 3

По данным таблицы можно сделать вывод: в нашей стране уровень расходов на социальное обеспечение почти в 2 раза ниже уровня стран Западной Европы, в 1,7 раза - ниже США и стран Центральной Европы. Столь крупный финансовый ресурс социального страхования в странах Западной Европы и США позволяет обеспечивать высокие жизненные стандарты и надежную защиту застрахованных лиц. Так, размер пенсий и других выплат в развитых странах составляет в среднем 65-75% от заработной платы для большинства получателей страховых возмещений (62, с.45).

В России потенциал социального страхования еще формируется. Совокупный объем финансовых ресурсов Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования составляет всего около 8% ВВП страны. Столь низкая доля в расходах на цели социальной защиты застрахованных позволяет выплачивать пенсии и пособия, составляющие в основной массе всего 30-35% от размера предшествующей заработной платы (83, с.29), которая в свою очередь в 5-6 раз меньше по сравнению со средними размерами заработной платы в целом по странам ЕС.

Во многом столь низкий размер страхового возмещения объясняется заниженным объемом расходов на заработную плату, которая является базой для начисления страховых взносов, - всего 26% ВВП (82, с.50). Крайне низкий уровень заработной платы в стране, ее запредельная дифференциация образуют «нервный узел» всех проблем в сфере доходов населения. Структурный перекос в сторону сырьевого сектора и экспортно-сырьевая модель отечественной экономики расширенно воспроизводят «точечный» тип распределения доходов. По мнению ученых, при сохранении этой тенденции дифференциация заработной платы по регионам, отраслям и слоям населения будет усиливаться. Развязывание этого узла позволит уменьшить неравенство граждан в доступе к материальным и духовным благам, гарантировать возможность «зарабатывания» достойных пенсий и других социальных страховых выплат (63, с.45).

Многие ученые и специалисты отмечают и незаконченное институциональное оформление социального страхования, для которого характерными остаются многие прежние социалистические черты государственной социальной помощи. Кроме того, в последнее время все более очевидными становятся изъяны и недостатки в формировании механизмов социального страхования, которые носят характер системных и концептуальных просчетов, что в итоге блокирует дальнейшее развитие института социального страхования. Все это вызывает необходимость уточнения стратегии развития системы социального страхования в средне- и долгосрочной перспективе. Обеспечение существенной положительной динамики оплаты труда должно стать приоритетом социальной политики и условием создания цивилизованной системы социального страхования. Реализация данного приоритета - первая из концептуальных основ формирования институтов системы социального страхования. Она в определяющей мере позволит включить в систему социального страхования финансовый ресурс самого работника, что является концептуальной основой формирования современной системы социального страхования в России. Введение страховых платежей для работников и их участие в финансировании социального страхования позволят снизить страховую нагрузку на работодателей, повысить личную ответственность застрахованных и оптимизировать весь массив экономических интересов в этой сфере. (58, с.29.)

В число важнейших системных препятствий и трудностей формирования социального страхования в России специалисты и ученые, включают следующие:

- отсутствие национальной доктрины формирования институтов социального страхования, возможности развития которых были бы научно обоснованы и органично увязаны с системами заработной платы и налоговыми системами, состоянием и политикой на рынке труда, демографическим положением в настоящем и его прогнозным положением в будущем;

- сохранение правового закрепления собственности средств обязательного социального страхования за государством, что деформирует весь массив правоотношений в этой сфере, лишает работников и членов их семей законного, юридически закрепленного, права на этот ключевой ресурс их социальной защиты, переводит их статус с собственников этих средств в унизительное положение получателей пособий;

- применение архаичной практики социалистического прошлого, когда значительная часть внебюджетных фондов заключается в состав федерального бюджета, что приводит к их использованию для выплат нестрахового характера и нарушению принципа адекватности (зависимости) уровня выплачиваемых пособий от размеров страховых взносов;

Так, по экспертным оценкам, около 15-18 млн. человек трудоспособного возраста в малом и среднем бизнесе фактически не охвачены обязательным пенсионным страхованием, еще 6-8 млн. человек, прежде всего занятых в сельском хозяйстве, при существующих условиях не смогут заработать пенсионных прав для получения пенсий, размеры которых были равны прожиточному минимуму пенсионера (57, с.10). Это означает, что уже через 5-10 лет около четверти получателей пенсий могут рассчитывать только на социальную пенсию.

Таким образом, действующая в России система социальной защиты еще в недостаточной мере использует потенциал института обязательного социального страхования. Пока можно говорить только об отдельных элементах и сегментах социального страхования, для которых в значительной степени характерно применение принципов социального обеспечения и социальной помощи.

При достаточно высокой страховой нагрузке (и особенно для работодателей) уровень большинства социальных выплат, и, прежде всего, пенсий явно недостаточен и не увязан с объемом вносимых страховых средств, т.е. отсутствует должная зависимость уровня выплачиваемых пособий от размеров взносов. Для дисциплинированных плательщиков страховых взносов с заработной платы средних и высоких размеров размер коэффициентов замещения составляет всего 10-20% (49, с.30), что является крайне заниженной величиной (табл. 4). Это явление нельзя признать справедливым способом организации социального страхования.

Табл.4

Соотношение коэффициента замещения и размера заработной платы.

Согласно прогнозам Минэкономразвития России, размеры пенсий, хотя и будут расти в течение 2005-2008 гг. в среднем на 15-18% в год, коэффициент замещения за этот период не изменится и сохранится на уровне 28%. (81, с.18). Актуарные расчеты ПФР позволяют оценить перспективу развития пенсионной системы более пессимистично как с позиции роста финансовой нестабильности бюджета ПФР, так и с точки зрения размеров пенсий. Например, коэффициент замещения к концу 2008 г. составит ориентировочно 22-25% (58, с.27-28).

Во многом это объясняется тем, что за счет налогообложения фонда оплаты труда в форме единого социального налога финансируются выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи (рис.13).

Существующее правовое положение (статус) внебюджетных социальных фондов «зауживает» их роль и функции, сводит их в основном, к финансовым учреждениям («распределителей средств»). Мировой опыт свидетельствует о том, что основные виды социального страхования, кроме финансовых задач по компенсации утраты заработков (в связи с временной постоянной утратой трудоспособности или места работы) выполняют целый ряд других функций: оздоровление трудящихся и членов их семей, организацию лечения, проведения крупномасштабных национальных программ по реабилитации инвалидов (62, с.41).

Рис. 13

Система обязательного социального обеспечения работников за счет средств ЕСН и страховых взносов.

112

2

В результате на основе вышесказанного, можно подвести некоторые выводы. Если до 2000 г. экономика России находилась в глубоком кризисе (ВВП начала XXI в. составлял 50% ВВП 1990 г.), то последние 7 лет она развивается довольно высокими темпами (порядка 6-7% в год). Однако ситуация в страховой сфере остается чрезвычайно неблагоприятной. И не случайно, что именно в этот период страховые тарифы были снижены на 10,5% (или примерно на 1/5). Прожиточный минимум, используемый как социальный стандарт, сегодня настолько низкий, что обеспечивает выживание уже на грани даже не бедности, а нищеты. Надежда на то, что введенная в 2006 г. новая потребительская корзина, на основе которой рассчитывается прожиточный минимум, исправит положение в лучшую сторону, оказалась тщетной. Коэффициент замещения по-прежнему будет составлять 25%. Обещанное «Единой Россией» увеличение пенсий в 2 раза в проектировках Министерства финансов снизилось до 1,6 раза (с учетом роста цен на 22% - в 1,3 раза). А поскольку цены на составляющие минимальной корзины повышаются более значительно (не на 22%, а на 30%), реально величина пенсий возрастет лишь на 20% или на 600 потребительских рублей за 2005- 2008 гг. (57, с.11).

В настоящее время в Российской Федерации существует сложная достаточно развитая система государственных минимальных стандартов в области трудовых отношений, пенсионного и социального обеспечения, установлены пособия семьям с детьми, льготы различным категориям граждан. Однако, по сравнению с дореформенным периодом материальное положение социальных слоев населения, живущих преимущественно на страховые выплаты, существенно не изменилось. Сложился низкий уровень пенсий по старости, инвалидности и др. Их размеры, как и размеры заработной платы работающих, зачастую не обеспечивают населению прожиточного минимума.

Таким образом, сложившаяся за десятилетия модель социальной защиты пока остается без существенных изменений. Ее главная черта - превалирование институтов государственного социального обеспечения и социальной помощи - фактически блокирует развитие рыночного института социального страхования. Такая политика в условиях рыночной экономики тормозит становление финансовых механизмов самоответственности работников и работодателей в сфере предупреждения и компенсации социальных рисков. Однако уже сейчас очевидно, что без решения проблемы социального страхования на основе подлинно присущих ему принципов организовать эффективную социальную и экономическую политику не удастся.

Эффективность страховой системы в решающей степени зависит от непосредственной включенности в нее самого работника; естественно, при достаточном для участия в страховании размере заработной платы. Заниженность последнего превращается в непреодолимое препятствие.

Итак, к институциональным недостаткам существующей в Российской Федерации системы социального страхования следует отнести:

1. Низкие уровни страховой защиты, не обеспечивающие достойную жизнь в старости в случаях болезни, инвалидности и утраты кормильца. Значительная часть пенсионеров, инвалидов, лиц, утративших кормильца, получают пенсии и пособия ниже прожиточного минимума.

2. Преобладание перераспределительных подходов и механизмов в ущерб страховым, когда до 30-40% финансовых ресурсов используется для целей социальной помощи лицам, не имеющим прав на страховые выплаты. Столь высокие доли перераспределения ресурсов присущи системам социальной помощи и государственного социального обеспечения, но никак не социальному страхованию. Такая деформация в организации социального страхования нарушает принцип зависимости уровня выплачиваемых пенсий и пособий от объема накопленных страховых и, прежде всего пенсионных прав для работников со средними и высокими уровнями заработной платы, что отрицательно воздействует на их мотивацию к зарабатыванию достойных пенсий и пособий.

Таким образом, в результате проведенного анализа развития системы социального страхования и функционирования внебюджетных фондов России подведем следующие выводы:

1. к настоящему времени сформирована структура государственного социального страхования на основе совершенствования существующих и введения новых видов страхования; существенным недостатком является низкий уровень выплат и в целом отсутствие реального разделения институтов социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения;

2. наиболее значимым и необходимым внебюджетным фондом является Пенсионный фонд России (ПФР), так как он выполняет одну из наиболее важных функций системы социального страхования - выплату пенсий; также на степень важности Пенсионного фонда указывает направление значительной части единого социального налога - 20% (ЕСН) в ПФР, и превышение величины доходов и расходов бюджета Фонда над доходами и расходами бюджетов остальных фондов; в последние годы уделяется особое внимание проблемам пенсионного обеспечения, и предпринимаются попытки для усовершенствования пенсионной системы и деятельности ПФР;

3. снижение процентных ставок ЕСН, за счет которого финансируются внебюджетные фонды, привело к образованию дефицита их бюджетов, который покрывается за счет дотаций из федерального бюджета;

4. возрастающие масштабы проблем обусловлены следующими причинами: социальная напряженность в стране (невысокий уровень жизни), демографический кризис (естественная убыль и старение населения), экономические факторы (низкий уровень оплаты труда у большинства работающих, которая служит базой для начисления выплат); существующее положение дел усугубляется постоянным повышением цен.

В ближайшее время необходимо уточнить стратегии развития системы социального страхования в средне- и долгосрочной перспективе, чему посвящена заключительная глава дипломной работы.

3. Инновационное развитие системы социального страхования и перспективы совершенствования деятельности внебюджетных фондов России

3.1 Зарубежный опыт организации и развития системы социального страхования

Учитывая актуальность проблемы реализации механизма социального страхования в нашей стране, в заключении предлагается ознакомиться с формированием системы социального страхования за рубежом и выявить перспективы совершенствования деятельности внебюджетных фондов в России.

Формирование современной социальной политики в промышленно развитых странах началось в 60-х гг. ХХ столетия. Большинство исследователей связывают этот факт с высокой динамикой преобразований экономического и общественного устройства, которые происходили под воздействием научно-технической революции и изменения содержания труда. Модель государства с развитой системой социальной защиты населения эволюционирует, преобразуясь в модель государства высокого качества жизни населения или, как его официально провозгласили в конституциях ряда стран, в «социальное государство» или «государство всеобщего благосостояния». При этом данные категории трактуются западными учеными с позиции выполнения государством комплекса социально-защитных функций, ответственности правительства за обеспечение основных социальных нужд граждан, включая создание условий для развития гражданского общества. Анализ существующих экономических характеристик социальной модели государства в промышленно развитых странах свидетельствует о том, что в число его базовых функций входит регулирование доходов населения и создание предпосылок для высокого качества жизни.

Особенность социальной политики промышленно развитых стран заключается в том, что она направлена не просто на защиту человека от социальных рисков (утраты дохода в связи с болезнью, инвалидностью и старостью), но и на недопущение резкого материального и социального неравенства, на обеспечение достаточно высокого уровня социальной поддержки и помощи нуждающимся слоям населения, на предоставление гражданам доступа к качественным услугам здравоохранения и образования. В последние 40-50 лет объем выполняемых государством социальных функций заметно расширился за счет предоставления государством таких социальных услуг населению, как обеспечение занятости, формирование жизненной среды для инвалидов, реализация программ реабилитации отдельных социальных групп, государственные программы поддержки и создания необходимых жизненных условий для отдельных категорий населения и регионов (36, с.107).

Если в начале 50-х гг. ХХ в. расходы на государственные социальные программы в большинстве западных стран составляли около 7-10% ВВП, то в течение 60-90-х гг. они динамично увеличивались (около 8% в год), что вдвое превышало темпы роста ВВП (71, с.32). Период с середины ХХ в. до 1990-х гг. можно определить как второй этап формирования активной государственной социальной политики. В это время государство взяло на себя ответственность за благосостояние граждан, обеспечило доступность социальной поддержки всем членам общества. Достаточно отметить, что государственные социальные трансферты сегодня охватывают подавляющее большинство - от 50 до 90% населения развитых стран. В среднем по Европейскому Союзу этот показатель составляет 73%. Именно государство несет в промышленно развитых странах основную ответственность за финансирование социальной сферы. На долю государства в странах ОЭСР приходится свыше 87% всех социальных расходов (70, с.59).

В этот же период государство ввело в значительных объемах бюджетное финансирование социальных программ, стало доминирующим субъектом социальных функций в обществе и активизировало деятельность других социальных субъектов с помощью предоставления различных преференций по добровольному пенсионному и медицинскому страхованию. Этот факт общественного развития свидетельствует о том, что включение государства в реализацию социальных функций общества не есть результат развития какой-либо отдельной страны, а итог цивилизационного развития мира, осознания ценности человека, понимания общественной потребности в обеспечении определенного уровня образования, состояния здоровья, продолжительности жизни населения.

С конца 90-х гг. ХХ в. усиливается критика социального государства. Это связано с рядом причин: экономическим грузом социальных обязательств государства, который составляет по большинству западноевропейских стран около трети ВВП, и демографическими проблемами («старение общества»). Например, в Германии к 2015 г. немецкое общество окажется самым старым в мире: половина граждан будет старше 50 лет (78, с.18).

Еще одной причиной «эрозии» социального государства называют переход от индустриального к постиндустриальному обществу сервиса и знаний. Уменьшается доля простых рабочих мест, а новые, более сложные требуют от персонала высокой профессиональной подготовки и гибкости, частой смены места работы, что сопровождается возникновением серьезных различий между группами работающих по интенсивности и продолжительности труда, по размерам заработной платы, а также по частоте и видам социальных рисков.

На смену массовым индустриальным видам профессиональной деятельности приходит узкоспециализированный труд, требующий более точного учета специфики рисков профессиональной деятельности. В качестве мер корректировки социальной политики во многих странах развернулся поиск новых соотношений базовых принципов социальной политики, таких размеров и форм социальных гарантий, которые не подавляли бы стимулы к трудовой деятельности, не сдерживали бы рост экономики.

Социальная составляющая государственных расходов реализуется более рационально. Примечательно, что социальные бюджеты в большинстве стран растут в абсолютных размерах, поскольку прежние, даже пересмотренные обязательства государства существенно дополняются целым рядом новых, связанных с такими явлениями, как старение населения, рост безработицы, неустойчивость семьи и т.д.

Общими чертами всех систем социального страхования, сложившихся в различных государствах, являются следующие:

- финансирование социальных выплат за счет денежных средств страховых фондов, формирующихся из взносов работников и работодателей с привлечением государственных субсидий;

- осуществление социальных выплат в соответствии с трудовым стажем и предыдущим заработком работника на основании законодательно установленных правил;

- специализация страховых выплат в зависимости от природы социальных рисков: страхование по болезни, пенсионное страхование, страхование от несчастных случаев на производстве, страхование по безработице и др.;

- государственное регулирование: от публично-правового регулирования до прямого государственного управления, и - контроль осуществления социального страхования (33, с.147).

В большинстве развитых стран мирового сообщества финансовые механизмы социального страхования используют принцип автономности от государственного бюджета, а также актуарные методы расчета для поддержания сбалансированности финансового обеспечения в долгосрочной перспективе. При всем многообразии форм фондов, их организация, как правило, сводится к трем видам:

- финансовые ресурсы фондов социального страхования включаются в государственный бюджет как его составная часть, их ресурсы могут быть заимствованы для публичных целей (США, Великобритания);

- социальное страхование осуществляется через государственные внебюджетные фонды, имеющие целевой и независимый характер в расходовании денежных средств (Италия, Финляндия);

- коллективный режим социального страхования, финансовые ресурсы фондов которого находятся в ведении негосударственных, в том числе частных организаций или самостоятельных государственных институтов, а государство через специальные органы контролирует соблюдение законодательства в этой сфере (Германия, Франция, Япония) (62, с.41-42.)

Главными источниками финансирования социального страхования в странах с рыночной экономикой являются страховые взносы застрахованных и работодателей, а также субсидии государства. Страховые взносы работодателей и самих застрахованных играют роль основного источника, обеспечивающего выплату пенсий и компенсаций за утрату дохода, пропорционально его величине, а средства государства, как правило, предназначаются для выплат общего характера и обеспечения минимального уровня страховых пособий, если для этого недостаточно поступающих страховых взносов. Доля каждого из этих источников сильно колеблется по странам. Во многих из них (Австрия, Бельгия, Италия, Испания, Португалия, Нидерланды, США, ФРГ, Япония и др.) отчисления работодателей и застрахованных составляют примерно 70-80% всех поступлений в страховые фонды.

Мировой опыт демонстрирует перспективность развития национальных систем обязательного социального страхования. Они существуют как самостоятельные, с высокой степенью автономности институты социальной защиты. Государственное социальное обеспечение дополняет, но не поглощает социальное страхование.

В этой связи следует отметить, что исторически социальное страхование как форма социального обеспечения связывается с добровольными системами самострахования и взаимопомощи лиц наемного труда. Позднее, с вмешательством государства в регламентацию отношений труда и капитала, появляются обязательные формы социального страхования, когда государство законодательно обязывает определенные группы населения страховать себя или третьих лиц от того или иного вида социального риска. Если же страховыми организациями являются государственные структуры, то речь идет о государственном социальном страховании. Таким образом, существующие сегодня во многих развитых странах системы социального страхования основаны на единстве и взаимодействии добровольных и обязательных (в том числе государственных) систем страхования. Это дает основания утверждать, что государственные и дополнительные частные системы социального страхования рассматриваются на Западе как единая, по существу, схема достижения намеченного уровня социальной защиты населения.

В настоящее время за рубежом используются в основном две формы добровольного социального страхования. Первая - связана с организацией социального страхования (главным образом пенсионного) самим работодателем. В организационном отношении аккумуляция средств может осуществляться работодателем или на основе прямого финансирования (специальные резервы в балансах предприятий, самоуправляемые фонды) или на базе трастовой собственности. Практикуется эта система обычно в странах с развитой коллективно-договорной структурой (Канада, США, Япония и др.) Существенным недостатком данной системы является ее ограниченность рамками фирмы, поэтому зачастую в коллективных договорах предусматривается право работника при смене места работы перевести свой персональный пенсионный или страховой счет в другую фирму. Создание локальных фирменных систем социального страхования стимулируется государством с помощью налоговых льгот. При учреждении работодателем пенсионного фонда как трастовой собственности права застрахованных работников защищены в большей степени: к примеру, в случае банкротства работодателя кредиторы не могут требовать возмещения убытков из активов пенсионного фонда, имеющего статус трастовой собственности.

Вторая форма договорного социального страхования предусматривает заключение работодателем договора в интересах работников с внешними по отношению к предприятию страховыми учреждениями. Так, дополнительное пенсионное страхование через страховые компании, негосударственные пенсионные фонды предполагает различные варианты и формы страхования. Самыми распространенными являются выкуп страхового полиса страховой компании и страхование в негосударственных пенсионных фондах. В первом случае работодатель, выкупая страховой полис, представляющий пожизненную ренту, перекладывает риск, связанный с обеспечением предусмотренной пенсии, на страховой сектор. Во втором случае дополнительное пенсионное страхование обеспечивают специальные пенсионные фонды. Они могут финансироваться либо за счет страховых взносов работников и работодателей (Германия, Австрия, Франция и др.) либо только взносов работодателей (США, Финляндия и др.) (53, с.48).

В Европе существуют три типа моделей обязательного социального страхования, которые различаются принципами создания материальной базы:

1. Модель Бевериджа распространена в Великобритании, Ирландии и некоторых других странах Северной Европы. Здесь финансирование идет через налоговую систему, поэтому бюджет социального страхования напрямую зависит от формирования государственного бюджета.

2. Модель частного страхования в основном распространена в Бельгии, Финляндии и Португалии. Здесь обязательное социальное страхование строится исключительно на коммерческой деятельности частных страховых компаний.

3. Модель Бисмарка используется в Германии, Австрии, Люксембурге, Франции, Италии. Она простроена на основе принципа сбора страховых взносов, установленных в соответствии со страховыми тарифами. Но обязанность по компенсации производственных несчастных случаев не входит в сферу государственной ответственности, а возлагается на особые структуры - так называемые бесприбыльные корпорации «публичного права», которые, тем не менее, ведут свою работу под контролем государственных органов. Таким образом, эта модель сочетает принципы и государственной и частной форм социальной защиты (64, с.25).

Поскольку именно модель Бисмарка наиболее близка традиционному построению системы обязательного социального страхования принятой в России - и в исторической ретроспективе, и в настоящее время - имеет смысл подробнее рассмотреть ее использование.

Основная концепция этой системы состоит в том, что ответственный за компенсирование в результате наступления страхового случая, должен иметь возможность принимать меры по его предотвращению. То есть предприниматель должен быть заинтересован в снижении профессиональных рисков, должен стремиться к профилактике несчастных случаев.

Наиболее выразительны принципы использования этой модели в Германии, где она получила системную завершенность. Важно отметить следующие особенности этой системы:

1. независимость бюджета страховых товариществ от государственного финансирования;

2. организационную самостоятельность отдельных страховых товариществ;

3. самоуправляемость и постоянный взаимоконтроль работодателей и работников на всех уровнях;

4. расширение поля деятельности, включение в сферу интересов не только компенсации, но и реабилитации и профилактики (78, с.18).

Многолетний опыт немецких страховых компаний свидетельствует, что профилактика выгоднее компенсации, а реабилитация в случае страхового случая выгоднее пенсионного содержания. При наступлении страхового случая компенсация временной нетрудоспособности разделяется так: первые шесть недель оплачивает предприниматель, затраты в следующие шесть недель берет на себя профессиональное товарищество. Фонды профессиональных товариществ складываются из законодательно установленных страховых тарифных взносов. Они имеют целевое назначение и полностью оплачиваются предпринимателем. Эти расходы входят в себестоимость продукции. Средства фонда могут быть пущены в оборот, на них может быть приобретено имущество, которое считается корпоративной собственностью. Единой ставки страхового тарифа в Германии нет, каждое профессиональное товарищество выплачивает особую ставку. Профессиональные товарищества, как правило, имеют значительное имущество: специализированные клиники, санатории, профилактории, спортивные комплексы.

Самоуправление системы социального страхования в Германии осуществляется путем выборов, которые проводятся в стране раз в шесть лет. Предприниматели в них участвуют опосредованно, через единый согласованный список своих представителей во все органы самоуправления. Страхуемых лиц зачастую представляют организации социально-политической направленности, в том числе и профсоюзы. Данная система применяется в Германии с 17 мая 1871 г., когда был издан королевский указ о ее создании. Теперь она является базовой для пенсионного и медицинского страхования.

В страховой системе Франции, также основанной на модели Бисмарка, сочетается социально-страховой тариф и социальный налог. То есть немалое значение в ней имеют и принципы, разработанные Бевериджем.

Организационная структура французской модели социального страхования строится следующим образом:

1. национальная касса медицинского страхования;

2. национальная касса пенсионного страхования;

3. национальная касса семейных пособий;

4. центральное агентство обеспечения социальной защиты.

Эти организации объединены в единый национальный союз касс социального обеспечения. Принципы представительства в национальном союзе единообразны для системы социального страхования в целом: 40% составляют работники (как правило, это деятели профсоюзов), 40% - работодатели, 20% - принадлежат государству, их занимают специалисты Минтруда и Минфина, обладающих блокирующими голосами.

Во Франции существует специфическая организация - национальная касса семейных пособий. Это орган проведения демографической политики государства. В настоящее время семейные пособия поглощают порядка 2,6% ВВП Франции и имеют 128 разновидностей. В таких странах, как Швеция, Дания и Финляндия, эта система еще более развита - там на нее расходуется 4% ВВП. Бюджет национальной кассы семейных пособий во Франции сегодня превышает оборонный бюджет страны (88, с.71). Но следует заметить, что система социальной защиты населения Франции находится в глубоком кризисе. В послевоенные годы страна переживала экономический подъем, и государство позволило себе развитие щедрой системы социального обеспечения, поддерживать который становится все труднее.

Таким образом, зарубежные специалисты давно убедились в том, что недопустимо освобождение государства от ответственности за социальное обеспечение и социальное страхование и необходима их передача под полный контроль социальных партнеров. Государство обязано по возможности обеспечить стабильность и гарантированность дополнительных договорных страховых систем. Все больше сторонников среди правящей элиты и специалистов приобретает концепция, в соответствии с которой государственная поддержка должна осуществляться только в отношении базовых пенсий, имеющих универсальный характер, не связанных с профессиональными особенностями ее получателей и выплачиваемых исходя, прежде всего, из социальных прав граждан, и что одновременно должны быть расширены масштабы частных пенсионных фондов и индивидуальных пенсионных планов. К аналогичному выводу приходит и Россия в процессе реализации пенсионной реформы.

На сегодняшний день наше государство остро нуждается в проведении реформ системы добровольного и обязательного медицинского страхования, так как в России, по существу, нет национальной концепции и национальной программы приватизации в здравоохранении. В результате в большинстве случаев (возможно, за исключением некоторых мегаполисов) отсутствует конкуренция производителей медицинских услуг, оставшихся, в подавляющей массе, государственными или муниципальными. Существует четыре направления реформ. Во-первых, переход от государственной к децентрализованной системе организации и финансирования здравоохранения. По этому пути пошли практически все страны бывшего социального лагеря. Во-вторых, переход от децентрализованной к государственной системе (Италия). Третье направление - это переход к преобладанию рыночных элементов в страховой медицине: такая система существует в некоторых странах Западной Европы. И четвертое - развитие страховой медицины на базе бюджетной системы здравоохранения: по этому пошли многие страны СНГ.

Таким образом, на основе изучения зарубежного опыта формирования социальной политики и организации социального страхования, а также характеристики преимуществ и недостатков механизма страхования в развитых странах, можно выявить перспективы развития социального страхования и соответственно совершенствования деятельности внебюджетных фондов в нашей стране.

3.2 Перспективы и новое направление развития и совершенствования деятельности внебюджетных фондов

Процесс создания, распределения и использования внебюджетных фондов непосредственно связан со всеми экономическими, политическими, социальными и другими течениями в обществе. Поэтому при совершенствовании системы внебюджетных фондов необходимо учитывать внешние факторы, так как все «жизнедеятельные» отрасли тесно связаны друг с другом и изменения в качественно лучшую сторону одних ведёт к негативным последствиям других.

На основе проведенного во 2 главе работы анализа очевидно, что без решения проблем социального страхования на основе подлинно присущих ему принципов организовать эффективное функционирование и совершенствование деятельности внебюджетных фондов не удастся. В связи с этим ознакомимся с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, разработанного Министерством экономического развития и торговли России, и рассмотрим возможные варианты решения и стратегии развития демографической политики, совершенствование пенсионного обеспечения и системы здравоохранения в ближайшей перспективе. С решением этих проблем, возможно, улучшится система социального страхования и стабилизуется организационно-финансовая деятельность внебюджетных фондов.

В Концепции отмечается, что доминирующей тенденцией в России остается снижение численности населения. Целью государственной демографической политики является снижение темпов естественной убыли населения, стабилизация численности населения и создание условий для ее роста, а также повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни. Необходимо обеспечить стабилизацию численности населения на уровне не ниже 142-143 млн. человек к 2015 году и создание условий для повышения к 2025 году численности населения до 145 млн. человек и средней продолжительности жизни до 75 лет (89).

Согласно указанной Концепции приоритетными направлениями государственной демографической политики Российской Федерации являются следующие:

1. снижение смертности населения, прежде всего высокой смертности (мужчин) в трудоспособном возрасте от внешних причин: снижение смертности и травматизма в результате дорожно-транспортных происшествий; профилактика, своевременное выявление на ранних стадиях и лечение сердечно-сосудистых и других заболеваний, которые дают высокий процент смертности среди населения; снижение смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, профилактика и своевременное выявление профессиональных заболеваний, разработка и реализация совместно с работодателями и объединениями профсоюзов мероприятий по улучшению условий и охраны труда; снижение материнской и младенческой смертности.

2. сохранение и укрепление здоровья населения, увеличение продолжительности активной жизни, создание условий и формирование мотивации для ведения здорового образа жизни, существенное снижение уровня заболеваемости социально значимыми и представляющими опасность для окружающих заболеваниями. Важный вклад в формирование здорового образа жизни должно внести создание условий для занятий физической культурой и спортом различных групп населения;

3. повышение уровня рождаемости, в том числе за счет рождения в семьях второго и последующих детей: развитие системы поддержки семьи в связи с рождением и воспитанием детей, обеспечение государственной материальной поддержки семей, имеющих детей; повышение качества оказания медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, включая развитие перинатальных технологий; поэтапная ликвидация рабочих мест с вредными или опасными для репродуктивного здоровья населения условиями труда и т.д.

Задачи превращения России в глобального лидера мировой экономики, выхода на уровень развитых стран по показателям социального благосостояния диктуют новые требования к системе здравоохранения. С одной стороны, растет ценность здоровья в системе приоритетов общества, возникают новые медико-технологические и социальные вызовы, связанные с изменениями в демографической структуре населения. От системы здравоохранения общество ожидает результативного противостояния тенденции роста смертности населения, особенно в трудоспособном возрасте. С другой - благодаря развитию медицинских технологий существенно повышаются возможности медицинских служб реально влиять на показатели здоровья населения, о чем свидетельствуют значительные успехи в борьбе с наиболее опасными для жизни заболеваниями, достигнутые в западных странах за последние 2-3 десятилетия.

В последние годы государством были сделаны крупные инвестиции в здравоохранение, но груз накопленных проблем остается весьма значительным. Отставание здравоохранения от западных стран ощущается значительно сильней, чем многих других ключевых отраслей экономики. Чтобы противостоять новым вызовам, необходимо создать по существу новую систему здравоохранения, повысив ее технологический, организационный и профессиональный уровень. Для этого требуется заметное повышение места здравоохранения в системе бюджетных приоритетов на всех уровнях власти.

Необходимо также провести институциональные преобразования в системе управления и финансирования здравоохранения. В сочетании с дополнительными вложениями это позволит решить наиболее острые проблемы, возникающие в здравоохранении. Важно сделать развитие здравоохранения элементом политики борьбы с неравенством, обеспечив надежную защиту граждан от особо значительных расходов в случае серьезных заболеваний. Уровень этой защиты должен стать важнейшим индикатором результативности функционирования отрасли.

Цель государственной политики в области здравоохранения - повышение качества и доступности медицинской помощи, улучшение на этой основе показателей здоровья населения, увеличение продолжительности жизни, снижение смертности. Достижение этой цели предполагает сохранение стратегии приоритетного развития здравоохранения.

Реализация этой цели предполагает решение следующих приоритетных задач:

1. увеличение роли профилактики заболеваний и формирования здорового образа жизни: существенное повышение роли профилактической составляющей в деятельности звена первичной медицинской помощи - как на основе периодических диспансеризаций, так и путем постоянного наблюдения за группами риска; формирование эффективной системы профилактики алкогольной и наркотической зависимости, совершенствование законодательной и нормативной базы в области охраны труда, окружающей среды, в том числе поощрение работодателей, реализующих программы укрепления здоровья и профилактики заболеваний, создание стимулов для здорового образа жизни работников;

2. повышение доступности современных медицинских технологий: обеспечение бесплатного предоставления уже имеющихся видов высокотехнологической помощи, расширение инновационной деятельности для освоения новых медицинских технологий, повышение уровня удовлетворения потребности населения в высокотехнологичной помощи с 10-20% до 70-80%; стимулирование инвестиций бизнеса в инфраструктуру здравоохранения и инновационную деятельность на основе механизмов государственно-частного партнерства; масштабные вложения в повышение профессионального уровня врачей и среднего медицинского персонала с акцентом на их постоянное переобучение и освоение передовых западных и отечественных медицинских технологий; обеспечение соответствия медицинской практики требованиям клинических руководств и медицинских стандартов, приближение этих требований к уровню индустриально развитых стран;

3. повышение качества и доступности медицинской помощи на основе существенного улучшения организации и финансового обеспечения медицинской помощи: конкретизация и законодательное закрепление государственных гарантий в отношении видов, объемов, порядка и условий оказания бесплатной медицинской помощи; модернизация системы ОМС, концентрация в ней основной части средств государственного финансирования здравоохранения, расширение функций страховых медицинских организаций и повышение их роли в планировании медицинской помощи; повышение федеральных требований к размеру взносов субъектов РФ на обязательное медицинского страхования (ОМС) неработающего населения, использование механизма обусловленных федеральных субсидий; смягчение региональных различий в уровне финансового обеспечения здравоохранения за счет средств федерального бюджета и централизуемой части поступлений от ЕСН;

4. расширение возможностей выбора на основе формирования конкурентных рынков медицинского страхования и медицинских услуг: косвенное стимулирование развития добровольного медицинского страхования (ДМС), включая создание возможности объединения взносов, уплачиваемых в рамках ОМС и ДМС; содействие формированию конкурентной модели ОМС с акцентом на создание условий для выбора страховщика самим застрахованным, а не работодателем, в том числе обеспечение доступности информации о деятельности страховщиков и медицинских организаций для облегчения выбора застрахованных лиц; конкурсный отбор медицинских организаций для выполнения государственных, муниципальных заданий; формирование четких правил деятельности частных медицинских организаций, расширение их участия в системе ОМС с использованием тарифов, отражающих реальные затраты на оказание медицинской помощи;

Развитие солидарных и экономически рациональных форм привлечения средств населения с одной стороны позволит сократить масштабы неформальных (нелегальных) платежей пациентов, с другой - обеспечит постепенный перевод платных медицинских услуг из государственных и муниципальных учреждений в частные медицинские организации. В свою очередь это усилит требования к сокращению излишних мощностей бюджетных учреждений, сегодня используемых для оказания платных услуг.

Решение перечисленных задач обеспечит снижение смертности от различных заболеваний в среднем в 1,5-2 раза. Средняя продолжительность жизни с хронической патологией после установления заболевания возрастет с 11,5 до 16 лет. Доля государственных расходов на здравоохранение в ВВП возрастет с 3,7 % в 2007 г. до 4,7-5% в 2020 г., частных расходов - с 2,3% до 2,7% (включая покупку медикаментов) (89).

Развитие пенсионной системы на основе заложенных в нее страховых принципов, будет направлено на повышение жизненного уровня всех категорий пенсионеров и обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности пенсионной системы. Для граждан, ориентирующихся на высокий размер пенсионных выплат, должны быть созданы дополнительные стимулы для участия в добровольных пенсионных системах, а также более продолжительной трудовой деятельности. Гражданам, не выработавшим минимальной нормы страхового стажа, будет обеспечиваться минимальный федеральный стандарт пенсионного обеспечения.

С целью повышения уровня материальной поддержки граждан, уже получающих пенсию, будут осуществлены следующие меры: решение проблемы бедности среди пенсионеров на основе введения эффективных механизмов материальной поддержки лиц, с низким уровнем жизни; повышение эффективности управления пенсионной системой; обеспечение стабильного поступления средств на финансирование трудовой пенсии на основе использования механизма регулярной индексации параметров регрессивной шкалы единого социального налога и страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Страницы: 1, 2, 3